No último Post fizemos algumas considerações sobre o Plano Decenal de Expansão de Energia – PDE 2024, e prometemos abordar a questão da atual crise no Setor Elétrico Brasileiro.

Então, vamos lá!

 

Preâmbulo

Antes de entrarmos nos fatores que levaram a atual crise do Setor Elétrico Brasileiro (SEB), cabem algumas considerações sobre os principais pilares dos dois modelos que regulamentaram o SEB nas duas últimas décadas, a saber:

1. Até dezembro de 1994 o SEB caracterizava-se pela forte presença do Estado, naquela altura, já com total incapacidade de investimento na expansão da oferta de energia elétrica.
2. Em 1995, no início do Governo Fernando Henrique Cardoso (FHC), contatou-se a necessidade de desenvolvimento e, para tanto, seria necessária uma Reforma do Estado, com a reestruturação do SEB em particular.
3. Os pressupostos básicos da citada reestruturação do SEB compreendiam a criação de um novo marco regulatório legal – que chamaremos aqui de “velho modelo” – que considerasse, entre outros, a criação de um órgão regulador autônomo, um ambiente de negócios de estímulo à competição e um Operador do Sistema Elétrico com a representação de todos os agentes, visando à competição onde possível, como no caso da Geração, e monopólios naturais regulados, como nos casos da Distribuição e Transmissão, com livre acesso e estímulo a eficiência energética.
4. Alguns marcos legais que regulamentaram o “velho modelo”:
5. Uma vez criadas as condições legais básicas, o Governo FHC começou o processo de privatização de várias distribuidoras de energia, leilões de concessão de linhas de transmissão e usinas de geração de energia elétrica, que via de regra, foram dominados por empresas do setor privado. Desta forma, cumpria-se o objetivo inicial que era o de criar condições legais através de um novo marco regulatório confiável, para a atração do capital privado, trazendo desenvolvimento através da expansão do SEB sem a participação majoritária de empresas estatais, as quais estavam completamente sem capacidade de investimento. Ademais, com as privatizações e os leilões de novas concessões, os quais tinham como critério de julgamento o maior valor oferecido pelo Uso do Bem Público – UBP, o Governo conseguiu um retorno financeiro significativo.
6. Em resumo, aquele “velho modelo” tinha no seu cerne a garantia do desenvolvimento, através de um mercado equilibrado, com a participação de empresas públicas e privadas, com uma forte presença reguladora e fiscalizadora das Agências, que exerciam o papel de Poder Concedente, fornecendo as outorgas de Concessão, Permissão e Autorização, no caso do SEB, ficando para o Governo, através do MME, o estabelecimento das políticas energéticas, formuladas pelo CNPE.
7. Em meados de 2001, apesar da atração de novos investimentos de empresas privadas no Setor Elétrico, o investimento em geração e transmissão tinha ficado abaixo do planejado e, com o agravante da maior seca que o país vivenciou, que baixou o nível d’água dos reservatórios das hidrelétricas de forma recorde, o Governo FHC foi surpreendido pela necessidade urgente de cortar em 20% o consumo de eletricidade em quase todo o país, o que convencionou-se chamar de “crise do apagão”.
8. Em 2003, no início do Governo Lula, o SEB começou a sofrer uma significativa reformulação, como parte da promessa de campanha de sanar a “crise do apagão”, ocorrida em 2001, que àquela altura já estava sob controle. Desta forma, na visão da equipe do então Presidente Lula, cuja coordenação da reformulação do SEB estava sob a responsabilidade da então Ministra de Minas e Energia Dilma Russef, seria necessária a criação de um novo marco regulatório, em substituição ao “velho modelo”, então criado no Governo FHC. Foi então que, através da promulgação da Lei nº. 10.848, de 15 de março de 2004, nasceu o “atual marco regulatório”, o qual modificou substancialmente a conformação jurídica e institucional do SEB.
9. Algumas Leis que regulamentam o “atual marco regulatório”:
10. Principais mudanças introduzidas pelo “atual marco regulatório”:

• Uma das principais mudanças introduzidas se dá na forma de comercialização da energia. As novas usinas são construídas sob encomenda das empresas distribuidoras de energia elétrica, que deverão informar ao MME sua projeção de demanda.
• Os leilões de geração no “velho modelo”, que tinham como critério de julgamento o maior valor do UBP ofertado ao Governo Federal, passam a ser homologados pela menor tarifa de energia elétrica ofertada no Ambiente de Contratação Regulada (ACR), ou seja, para as distribuidoras que demandam a energia e distribuem aos consumidores cativos.
• Foram criados novos agentes institucionais, tais como: EPE, com a função de elaborar estudos para subsidiar o planejamento; CCEE, sucessora do extinto MAE, com as funções, entre outras, de apurar as tarifas de suprimento dos distribuidores a ser considerada pela ANEEL na formação das tarifas dos consumidores regulados, e o Comitê de Monitoramento do Setor Elétrico – CMSE, com a função de “garantir” a segurança no suprimento de energia.
• O “atual marco regulatório” ampliou os poderes do MME, com a criação do Departamento de Outorgas e Concessões – DOC, com as atribuições de Poder Concedente, anteriormente sob a responsabilidade da ANEEL.
• A ANEEL perdeu substancialmente o espaço de atuação, ficando com a responsabilidade, entre outras, da gestão do Contratos de Concessão homologados pelo MME/DOC.

 

O porquê da atual crise no Setor Elétrico Brasileiro

Isto posto, vamos aos principais fatores causadores da atual crise no SEB, mas não sem antes destacar que, na nossa visão, o “atual marco regulatório” tem alguns pontos positivos, que infelizmente acabaram sendo “engolidos” pela ineficiência de gestão e políticas equivocadas, como veremos mais adiante.

Ressaltamos aqui dois pontos positivos do atual marco regulatório: (i) os novos empreendimentos de geração passaram a ser leiloados somente após a emissão da Licença Prévia – LP pela autoridade ambiental, o que corrigiu um grave problema de incerteza no prazo da emissão da LP e das eventuais condicionantes, que poderiam majorar significativamente os custos ambientais, e (ii) o critério de julgamento do Leilão passou a ser pela menor tarifa de energia elétrica ofertada no Ambiente de Contratação Regulada (ACR), o que “reduziria” o custo final para o consumidor cativo.

No entanto, o que se verificou a partir de 2004, foi a tentativa de fortalecimento das empresas estatais, as quais como já citado anteriormente, estavam sem a menor capacidade de investimento, e mesmo com um certo fortalecimento do caixa governamental, dada as privatizações ocorridas no Governo FHC, não poderiam jamais terem sido alçadas a condição de líderes em leilões de energia nova, pois não haveria recursos financeiros para tanto.

Por outro lado, com o enfraquecimento da ANEEL, que passou a sofrer ingerência política do MME, agora com a função de Poder Concedente, e os estudos encomendados a EPE, com orçamentos de implantação (CAPEX) pouco confiáveis, os novos leilões acabaram afastando a iniciativa privada – tanto os Produtores Independentes de Energia Elétrica (PIE), quanto, principalmente, os Autoprodutores de Energia Elétrica (APE), que foram totalmente “marginalizados” na gestão Lula/Dima -, e passaram a ser dominados majoritariamente por empresas do Grupo Eletrobrás, consorciadas com Fundos de Pensão, os quais pertencem aos funcionários de empresas, como Banco do Brasil (PREVI), Caixa Econômica Federal (FUNCEF) e Petrobrás (PETROS), entre outros, tendo portanto, um caráter de empresa privada, mas sendo dirigidos por “apadrinhados políticos” indicados pelo Governo Federal, e à serviço do Governo Federal.

Em um Seminário do Setor Elétrico, em 2001, o Ministro Nelson Jobim, como que antevendo um futuro que estaria por vir a partir da eleição do Presidente Lula, profetizou:

“Se os objetivos das Agências forem definidos pelo governo, a independência e a autonomia das mesmas estarão ameaçadas. A independência e autonomia das Agências relacionam-se tanto ao governo quanto ao mercado. ”

Foi então que se constatou a partir de 2004, com o “atual marco regulatório”, as reais intenções do Governo, que passou a utilizar uma política populista visando a perpetuação no Poder de um grupo político específico.

O exemplo maior deste populismo foi a edição da Medida Provisória 579, pela então Presidente Dilma Russef. Em setembro de 2012, na véspera do Dia da Independência, Dilma convocou rede nacional de rádio e televisão e transformou a ocasião em palanque eleitoral. Dedicou seu longo pronunciamento para anunciar “a mais forte redução de tarifa elétrica já vista neste país”. Em média, as contas para o consumidor seriam reduzidas em 18% a partir de 2013, obviamente com o interesse político de viabilizar a reeleição da então Presidente Dilma em 2014.

A redução das tarifas foi obtida à custa da renovação forçada de contratos de concessão, em condições muito desvantajosas para as empresas, que ficariam sem recursos para investir. As estatais federais, já endividadas pelos investimentos que o Governo Federal as forçava a fazer, foram obrigadas a aceitar, e apenas as geradoras controladas pelos governos de Minas Gerais, São Paulo e Paraná disseram “não”, para evitar que seus negócios fossem tragados pelas cláusulas draconianas impostas pela intervenção intempestiva do governo.

A estrutura de subsídios e tributos incluídos nas contas de luz também foi revista. Desde então, o SEB entrou numa espiral de problemas. Empresas geradoras, transmissoras e distribuidoras viram suas receitas minguarem, seus balanços se desequilibrarem e foram forçadas a pisar no freio dos investimentos. O setor entrou em marcha lenta, enquanto a Eletrobrás mergulhou numa crise sem precedentes. A estatal de energia abriu plano para desligar 25% de sua mão de obra e vender parte de seus ativos, mas nem isso impediu que acumulasse prejuízo de mais de R$ 40 bilhões, de 2012 a 2015. As mudanças comprometeram a capacidade da empresa de investir no sistema por muitos e muitos anos, já com reflexo nos leilões ocorridos neste mesmo período.

Na realidade, por mais paradoxal que possa parecer, a escassez de energia que se vislumbrava em 2012, quando da promulgação da já citada populista MP 579, acabou não ocorrendo, uma vez que o planejamento estruturado, gestão eficiente e regulação forte, um tripé primordial para o SEB, foi completamente abandonado no Governo Dilma, como resultado de uma política equivocada aplicada para o país como um todo, levando o Brasil a uma das piores recessões da história, revertendo um cenário de provável falta de energia, por falta de chuvas, em um cenário de sobra de aproximadamente 10.000 MW, deixando as empresas distribuidoras, pela primeira vez na história, sobrecontratadas e sem poder repassar estes custos aos consumidores finais. Em resumo: um desastre total.

 

Conclusões:

1. O Governo Dilma, com um discurso nacionalista e populista, acabou fazendo uma privatização às avessas, ou seja, utilizou o Modelo de Concessões implantado no Governo FHC, e promoveu Leilões com preços teto “ridículos”, sem retorno para os investidores interessados, afastando as empresas privadas e obrigando as estatais a participarem dos Leilões, e, por outro lado, obrigando a renovação de concessões de geração por preços inconcebíveis, garantindo, às custas de um grande prejuízo para as estatais federais, o retorno da maior parte dos ativos do SEB para as mãos do Governo Federal, que poderá utilizá-lo para a prática de políticas tarifárias eleitoreiras.
2. Como resultado desta gestão desastrosa, as empresas do Grupo Eletrobrás ficaram com grandes prejuízos e sem capacidade de investir, e com o desestímulo aos investidores privados nacionais e a forte recessão imposta ao país, muitos ativos do SEB estão sendo vendidos para empresas estatais chinesas. Registramos que nada temos contra as estatais chinesas, mas para um governo que tinha como política central o estímulo ao capital nacional – passando as concessões para as empresas do Grupo Eletrobrás e com forte estímulo do BNDES a “poucas empresas privadas nacionais”, foi um dos maiores “tiros no pé” já constatados na história do Brasil.
3. Ademais, a crise acabou sendo extremamente “democrática”, atingindo a todos os seguimentos do SEB (Distribuição, Transmissão e Geração), criando a maior onda de judicialização jamais vista em um setor no Brasil.
4. A complexidade do SEB exige que o atual Governo e os próximos efetuem uma política de expansão consistente, duradoura e confiável, com um planejamento estruturado, gestão eficiente e uma regulação forte, para que se possa atrair o capital privado de longo prazo e, que de alguma forma, possa ser “blindada” contra os interesses dos projetos políticos de plantão.

Caso seja de seu interesse, entre em contato conosco para aprofundarmos este assunto e trocarmos algumas ideias a respeito.

Até a próxima!